Concessioni demaniali sui laghi: le associazioni sportive perdono il canone ridotto se vincono la gara?

In Lombardia il canone delle concessioni lacuali si calcola con tabelle che dimezzano l’importo per le associazioni sportive dilettantistiche. Ma se la concessione è assegnata con una gara al rialzo, il beneficio rischia di scomparire. Un recente decreto del TAR di Brescia riapre la questione: ecco che cosa prevedono le norme, che cosa è stato deciso finora e come muoversi.

di Avv. Paolo Bassi — Studio Legale Valeri & Marini, Brescia

1. Il problema: un beneficio che rischia di sparire

Sui laghi lombardi — Garda, Iseo, Como, Maggiore, Idro e gli altri bacini minori — numerose associazioni sportive dilettantistiche (A.S.D.) gestiscono da decenni pontili, scivoli, aree di rimessaggio e campi boa. Circoli velici, società di canottaggio, scuole di vela e di canoa svolgono su quelle aree un’attività che è insieme sportiva, educativa e sociale, spesso rivolta ai più giovani.

Per queste realtà il costo della concessione demaniale è una voce decisiva del bilancio. La Regione Lombardia ne ha tenuto conto: il Regolamento regionale prevede che, a parità di area, l’associazione sportiva paghi la metà di quanto paga un operatore commerciale. Il problema nasce quando la concessione viene messa a gara e il bando chiede ai concorrenti di offrire un canone più alto della base d’asta, attribuendo a quel rialzo un punteggio.

Che cosa accade, a quel punto, al beneficio previsto dalle tabelle? L’associazione che vince la gara può chiedere che al canone offerto si applichino i coefficienti ridotti, o deve pagare l’intero importo, come un’impresa? È la domanda al centro di un giudizio oggi pendente davanti al TAR di Brescia, che interessa potenzialmente tutti i circoli nautici e sportivi della regione.

2. Le regole: come si calcola il canone sui laghi lombardi

2.1. Il canone è determinato dalle tabelle

La materia è disciplinata dal Regolamento regionale 27 ottobre 2015, n. 9, che regola la gestione del demanio lacuale e idroviario. L’art. 37 del Regolamento regionale stabilisce che il canone «è determinato sulla base delle misure unitarie indicate nelle tabelle A, B e C» dell’Allegato II.

Per le aree in acqua e a terra (Tabella B) il canone annuo risulta da una formula che moltiplica la tariffa unitaria al metro quadrato per una serie di coefficienti: A × C × F × U × I × G × M × T. Due di essi riguardano direttamente chi chiede la concessione:

• il coefficiente C («concessionario»), definito come «basato sulle qualità del soggetto giuridico richiedente la concessione»;

• il coefficiente F («fruibilità»), legato all’uso che verrà fatto dell’area dopo il rilascio della concessione.

Le possibilità di aumentare o ridurre il canone sono indicate dallo stesso art. 37 del Regolamento regionale: l’Autorità di bacino può variarlo entro il 30 per cento con il coefficiente G, per singoli comuni o tipologie di concessione (comma 8); la Giunta regionale può intervenire con i coefficienti T e M (comma 9). Si tratta di variazioni generali e predeterminate.

2.2. I coefficienti per le associazioni sportive

Ecco i valori che interessano più da vicino i circoli sportivi:

Due precisazioni sono utili. La prima: il coefficiente C pari a 0,5 spetta anche alle imprese turistiche del settore nautico, sicché la vera differenza tra associazione e impresa sta nel coefficiente F, che per l’uso commerciale è pari a 1 e per l’attività sportiva dilettantistica a 0,5. La seconda: la Tabella B prevede che, se più coefficienti sono applicabili contemporaneamente, si applichi la riduzione più favorevole; il modo in cui i coefficienti C ed F si combinano tra loro per lo stesso soggetto è una delle questioni discusse nei casi concreti.

2.3. La gara e il ruolo del canone

L’art. 17, comma 2, del Regolamento regionale dispone che la concessione «è affidata attraverso procedure di evidenza pubblica». Il principio vale anche per i rinnovi: l’art. 36 del Regolamento regionale esclude ogni rinnovo automatico e precisa che «la titolarità della concessione non costituisce titolo di preferenza».

Quanto ai criteri di gara, l’art. 23, comma 2, del Regolamento regionale contiene due previsioni centrali. La lett. f) impone il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. La lett. g) elenca i criteri minimi di valutazione — investimenti, qualità dei servizi, occupazione, qualità degli impianti, accessibilità — e aggiunge una regola di particolare rilievo:

«Il canone della concessione non può costituire l’unico criterio di valutazione dell’offerta e la sua valutazione è ammessa esclusivamente quando si riscontri una situazione di completa equivalenza tra le offerte».

Come si vedrà, la portata di questa disposizione è il cuore della controversia.

2.4. Il quadro nazionale

Anche il legislatore statale guarda con favore allo sport dilettantistico sul demanio. La legge n. 118/2022, come modificata dal d.l. n. 131/2024 (il cosiddetto «decreto salva-infrazioni»), esclude dall’obbligo di gara le concessioni marittime, lacuali e fluviali destinate ad attività sportive dilettantistiche svolte senza fine di lucro e con finalità sociali, ricreative e di promozione del benessere psicofisico (art. 4, comma 1-bis).

La giurisprudenza ha però chiarito che si tratta di una facoltà, non di un divieto: secondo il TAR Puglia, Bari, Sez. III, 1° luglio 2025, n. 906, l’ente concedente può comunque scegliere la gara, purché la scelta sia motivata. Sul fronte del canone, la Corte di Cassazione (ord. n. 19769/2025, in materia di demanio marittimo) ha ricordato che le riduzioni previste per le società sportive presuppongono un’attività sportiva effettiva e non meramente formale.

3. Un caso recente davanti al TAR di Brescia

3.1. I fatti

Di recente un’Autorità di bacino lombarda ha messo a gara la concessione di un’area portuale lacuale. Il bando richiamava espressamente il Regolamento regionale come normativa di riferimento e indicava un canone a base di gara «calcolato ai sensi del Regolamento Regionale n. 9/2015». Accanto all’offerta tecnica, il bando attribuiva una quota significativa del punteggio al rialzo sul canone, in proporzione all’offerta più alta.

Due clausole del bando sono importanti per capire la vicenda: non erano ammesse offerte pari o inferiori alla base di gara, ed era nulla l’offerta economica condizionata. Il concorrente doveva quindi offrire un rialzo, e non poteva subordinarlo all’applicazione dei coefficienti ridotti.

La gara è stata vinta da un’associazione sportiva dilettantistica. Dopo il rilascio della concessione l’associazione ha chiesto l’applicazione dei coefficienti di favore della Tabella B; l’Autorità ha risposto che essi non si applicano quando la concessione è assegnata con gara, perché il concorrente è vincolato all’offerta presentata.

3.2. Che cosa ha deciso il Presidente del TAR

L’associazione ha impugnato il diniego davanti al TAR Lombardia, sede di Brescia, chiedendo anche una misura cautelare urgente. Con un decreto cautelare dell’ottobre 2026, il Presidente della Sezione competente ha accolto in parte la domanda: ha sospeso l’obbligo di pagamento fino alla camera di consiglio collegiale, invitando l’Autorità a valutare una rateizzazione.

Nel motivare, il decreto ha però espresso — in via sommaria, come è proprio della fase monocratica — una lettura sfavorevole alla tesi dell’associazione:

• poiché il Regolamento impone il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, il canone tabellare diverrebbe il prezzo minimo a base di gara, superabile con i rialzi dei concorrenti;

• la regola della lett. g) sul canone come solo criterio di spareggio riguarderebbe le gare cui partecipano soggetti pubblici;

• l’Autorità potrebbe scegliere tra una gara «tradizionale» e schemi in cui la componente economica è ridotta «fino ad azzerarla»;

• una volta impostata la gara sul rialzo, applicare i coefficienti a posteriori altererebbe la graduatoria e travolgerebbe l’intera procedura, perché i concorrenti hanno calibrato le offerte su quelle regole;

• non sarebbe tutelabile l’aspettativa di chi ha offerto un rialzo elevato confidando nella successiva riduzione.

3.3. Gli argomenti per una diversa lettura

La questione è tutt’altro che chiusa. Vi sono argomenti di rilievo a sostegno della tesi favorevole alle associazioni sportive, che il collegio sarà chiamato a valutare.

Le tabelle rischiano di restare lettera morta. Se i coefficienti non si applicano quando la concessione è assegnata con gara, bisogna chiedersi quando si applichino. Nel sistema lombardo la gara è la regola: vale per le nuove concessioni, per i rinnovi e, di norma, per il subingresso. Resta fuori soltanto il caso in cui nessun altro manifesti interesse per l’area (art. 22 del Regolamento regionale). Il risultato è che l’associazione non ha alcun momento in cui far valere il regime che il Regolamento le riserva: non prima della gara, perché deve offrire un rialzo; non durante, perché non può condizionare l’offerta; non dopo, perché le si oppone l’offerta presentata.

Il beneficio si trasforma in una penalizzazione. In una gara al rialzo l’impresa che trae reddito dall’area può trasferire il maggior canone sulle tariffe; l’associazione, che vive di quote associative, non può farlo. Le restano due possibilità: perdere la gara o vincerla con un’offerta insostenibile. Il favore voluto dalla Regione, e ribadito dal legislatore statale, si rovescia nel suo contrario.

Il testo della lett. g). La disposizione chiede che i criteri siano stabiliti in relazione alla «natura pubblica del soggetto partecipante», ma anche alla «natura», alle «caratteristiche» e all’«oggetto della concessione»: la natura pubblica appare come uno dei parametri, non come il presupposto della regola. E le lett. f) e g) sono entrambe elementi minimi dello stesso bando: sembrano disciplinare la stessa gara, non due gare diverse.

Offerta economicamente più vantaggiosa non significa rialzo. È un principio generale delle gare pubbliche, oggi espresso dall’art. 108, comma 5, del Codice dei contratti pubblici, che l’elemento economico possa essere fisso, con concorrenza sulla sola qualità. Lo stesso decreto, del resto, riconosce che il Regolamento ammette gare in cui la componente economica è azzerata.

Il Regolamento era una regola nota a tutti. I concorrenti non hanno calibrato le offerte sul solo bando: il bando richiamava espressamente il Regolamento regionale, che tutti dovevano conoscere. Applicarlo non significherebbe cambiare le regole a gara conclusa, ma integrare il bando con la fonte che esso stesso indicava.

3.4. Una precisazione necessaria

Il decreto presidenziale è un provvedimento provvisorio, adottato senza contraddittorio e nei tempi dell’urgenza; le considerazioni che contiene non vincolano il collegio. Al momento in cui scriviamo la questione è dunque aperta, e l’esito dipenderà anche da come il TAR qualificherà il rapporto tra bando e Regolamento. Ne daremo conto in un aggiornamento.

4. Che cosa possono fare le associazioni sportive

4.1. Prima della gara

Il momento più importante è la lettura del bando. Occorre verificare come è costruita l’offerta economica, quanto pesa il rialzo, se il bando richiama il Regolamento regionale e se dice qualcosa sull’applicazione dei coefficienti. In caso di dubbio è opportuno presentare una richiesta di chiarimenti all’Autorità entro il termine previsto: la risposta, pubblicata a tutti i concorrenti, integra le regole di gara e può evitare contenziosi successivi.

Le clausole che non impediscono la partecipazione — come quella che attribuisce un punteggio al rialzo sul canone — non devono essere impugnate subito: secondo l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (n. 4/2018), si contestano insieme all’aggiudicazione. Ciò non esclude, nei casi più gravi, una valutazione preventiva con il proprio legale.

4.2. Durante la gara

L’offerta economica non può essere condizionata: una riserva del tipo «salvo applicazione dei coefficienti» espone alla nullità dell’offerta. La regola prudenziale è dunque una sola: offrire un canone che l’associazione è in grado di sostenere anche nel caso in cui i coefficienti non vengano applicati. Contare su una riduzione successiva significa, allo stato, assumersi un rischio serio.

4.3. Dopo l’aggiudicazione

Se l’associazione ritiene di avere diritto ai coefficienti, deve chiederne l’applicazione subito, con un’istanza motivata e documentata. In caso di diniego, i termini per ricorrere al TAR sono brevi e vanno verificati con attenzione, perché decorrono dalla comunicazione degli atti.

Due aspetti meritano particolare cura. Il primo è la tutela cautelare: nelle concessioni demaniali non opera il cosiddetto «stand still», cioè il periodo di attesa che nelle gare d’appalto impedisce di stipulare il contratto prima di un certo termine; e il bando può prevedere la decadenza in caso di mancato pagamento entro termini brevi, anche di trenta giorni. Può essere quindi necessario chiedere al Presidente del TAR un decreto urgente, come è avvenuto nel caso descritto. Il secondo è la giurisdizione: le liti sulla mera quantificazione dei canoni spettano di regola al giudice ordinario, mentre quelle che investono l’esercizio del potere dell’Amministrazione — come le regole della gara — appartengono al giudice amministrativo. La scelta del giudice va impostata con precisione.

4.4. La rateizzazione

Molti bandi consentono di rateizzare il canone, almeno per il primo anno, con il solo interesse legale. È uno strumento utile per problemi di liquidità, ma non risolve un problema di sostenibilità: la dilazione incide sui tempi del pagamento, non sulla sua misura.

5. Conclusioni

Il Regolamento lombardo ha fatto una scelta chiara: chi pratica sport dilettantistico senza fine di lucro sui laghi paga, a parità di area, la metà di chi vi svolge un’attività commerciale. La diffusione delle gare al rialzo mette oggi in discussione questa scelta, e un primo provvedimento del TAR di Brescia, pur sospendendo il pagamento, ha espresso una lettura sfavorevole alle associazioni.

La decisione del collegio, e quelle che seguiranno, diranno se le tabelle regionali conservano un ruolo anche quando la concessione è messa a gara. Nel frattempo il consiglio per i circoli è di non sottovalutare il problema: leggere con attenzione il bando, chiedere chiarimenti, formulare un’offerta sostenibile e agire tempestivamente dopo l’aggiudicazione. In questa materia i termini sono brevi e un’iniziativa ben preparata fa la differenza.

Le informazioni contenute in questo articolo hanno carattere generale e divulgativo, sono aggiornate a ottobre 2026 e non sostituiscono la consulenza professionale sul singolo caso, che richiede sempre l’esame della documentazione specifica.